唐朝时的“三权分立”制度:中书省、门下省与尚书省

  唐代政府和汉代之不同,若以现在话来说,汉宰相是采用领袖制的,而唐代宰相则采用委员制。换言之,汉代由宰相一人掌握全国行政大权,而唐代则把相权分别操掌于几个部门,由许多人来共同负责,凡事经各部门之会议而决定。龙城国际娱乐只有一个宰相,但遇政府有大政事,亦常有大会议,这是皇帝宰相和其他廷臣的会议。唐代则把相权划分成几个机关,这几个机关便须常川会议,来决定政府一切最高政令。汉代宰相下有副宰相,御史大夫,我们也可说,宰相掌握的是行政权,御史大夫掌握的是监察权。唐代宰相共有三个衙门,当时称为三省:一中书省,二门下省,三尚书省。此三省职权会合,才等于一个龙城国际娱乐的宰相,而监察权还并不在内。

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  中书省首长为中书令,门下省主管长官为侍中,尚书省长官为尚书令。唐分官阶为九品,第一二品官,均以处元老,不负实际行政责任。三品以下,始为实际责任官吏。中书令门下侍中及尚书令皆为三品官。若论此三省之来历,尚书本是皇宫内廷秘书,已在讲汉代制度时讲过。中书依官名论,也即是在内廷管理文件之意。侍中则是在宫中侍奉皇帝。故就官职名义言,这三个官,原先本都是内廷关。而到唐代,则全由内廷官一变而为政府外朝的执政长官,和以前性质完全不同。其实宰和相,在春秋时代,也仅系封建贵族的家臣,但到秦汉则化私为公,变成了正式政府的执政官。此后宰相失职,却又有另一批皇帝内廷私臣变成了正式执政官的,便如唐代之三省。何谓失职?因宰相职权,本该领导政府,统治全国的,后来此项职权,被皇帝夺去了,皇帝把他们的私属像中书门下尚书之类来代行政府宰相的职权,这是东汉以后魏晋南北朝时代的事。现在到唐代,才有把以前宰相职权正式分配给三省。换言之,亦即是吧以前皇室滥用之权重交还政府。

  现在再说中书门下尚书三省职权之分配:中书主发令。政府一切最高命令,皆由中书省发出。此种最高命令,名义上是皇帝的诏书,在唐代叫做“敕”。凡属重要政事之最高命令,一定要皇帝下敕行之。但实际上皇帝自己却并不拟“敕”,而系中书省拟定,此所谓“定旨出命”。

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  在中书省中除中书令为正长官外,设有副长官“中书侍郎”。中书侍郎之下,又有“中书舍人”,员额有七八人之多。中书舍人官位并不高,而他们却有拟撰诏敕之权。遇中书发布命令,多由他们拟撰。

  中国政治上的传统观念,对一意见之从违抉择,往往并不取决于多数,如西方所谓之民主精神。而中国人传统,则常求取决于贤人。春秋时即有“贤均从众”之说(见《左传》)。哪一人贤,就采纳哪一人的意见,假若双方均贤,则再来取决于多数。贤属质,众属量,中国传统重质不重量。中国人认为只要其人是贤者,就能够代表多数。不贤而仅凭数量,是无足轻重的。这一观念,反映在汉代的选举制度上,便极明显。所以国家的选举权,并不托付于社会一般民众,而径由地方长官行使之。照理,地方长官应该择贤而任。他既是一位贤长官,自能博采舆情,为国家选拔真才。这是理论。至于事实之不能全合于理论,则属另一问题。

  即如唐制,中书舍人拟稿,亦由诸舍人各自拟撰,是谓“五花判事”。然后再由中书令或中书侍郎就此许多初稿中选定一稿,或加补充修润,成为正式诏书,然后再呈送皇帝画一敕字。经画敕后,即成为皇帝的命令,然后行达门下省。所以唐代政府定旨出命之权,是操于中书省。皇帝只同意画敕而止。待门下省主管长官侍中及副长官侍郎接获此项诏书后,即加予复核,这是对此项命令之再审查。在门下省侍中侍郎之下,设有若干第三级官,谓之“给事中”。给事中官位并不高,但对皇帝诏书亦得参加意见。若门下省反对此项诏书,即将原诏书批注送还,称为“涂归”。意即将原诏书涂改后送还中书省重拟之意。涂归亦称“封驳”“封还”“驳还”等,其意义略相同。此项涂归封驳之权则属诸门下省。若以今日惯语说之,门下省所掌是一种副署权。每一命令,必须门下省副署,始得发生正式效能。如门下省不同意副署,中书命令便不得行下。诏敕自中书定旨门下复审手续完成后,即送尚书省执行。尚书省则仅有执行命令之权,而于决定命令则无权过问。

  政事堂此种制度,亦有相当麻烦处。如中书省拟好命令送达门下省,如遇门下省反对,即予涂归封还,如是则此道命令等于白费,即皇帝之“画敕”亦等于无效。

  故唐制遇下诏敕,便先由门下省和中书省举行联席会议,会议场所称为“政事堂”。原先常在门下省举行,后来又改在中书省召开。会议时,中书门下两省长官及侍郎皆出席。若尚书省长官不出席政事堂会议,即事先不获预闻命令决夺。

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  故唐人目光中,须中书门下始称真宰相。唐太宗在未登基前,曾做过尚书令,即太宗即位,朝臣无敢再当尚书令之职,因此尚书省长官尚书令常虚悬其缺。仅有两个副长官,即尚书左仆射及右仆射。尚书左右仆射若得兼衔,如“同中书门下平章事”,及“参知机务”等名,即得出席政事堂会议,获得真宰相之身份。最先尚书仆射都附此职衔,所以三省全是真宰相。但到开元以后,即尚书仆射不再附有出席政事堂之职衔了。如是则他们只有执行命令之权,而无发布命令及参与决定命令之权。他们职掌的,并非政府的最高职权,因此也不得认为真宰相。

  但唐制除三省长官外,也有其他较低级官员而得附参知机务或同三品平章事等职衔的,如是则此人亦得参与政事堂会议。此如现今内阁中之不管部大臣,行政院中之不管部的政务委员,虽非某一部的主管长官,而得出席政务会议,预闻国家大政决夺。此等人必是官位虽低而早负时望的,始得加此职衔。当时的尚书省,则略等于现在的行政院。因他只管行政,不管出命。政府的最高机构,则在政事堂。凡属皇帝命令,在敕字之下,须加盖“中书门下之印”,即须政事堂会议正式通过,然后再送尚书省执行。若未加盖“中书门下之印”,而由皇帝直接发出的命令,在当时是认为违法的,不能为下面各级机关所承认。故说“不经 阁鸾台,何得为敕”(中书省武则天改称凤阁,门下省武则天改称鸾台),这仍是说一切皇帝诏命,必经中书门下两省。其实则皇帝的诏敕,根本由中书拟撰。

  但中国传统政治,仍有一大漏洞。在唐代,也并无皇帝决不该不经中书门下而径自颁下诏书之规定。这是中国传统政治制度下一中通融性。往往每一制度,都留有活动变通之余地,不肯死杀规定,斩绝断制。因此中国皇帝不致如英国皇帝般被逼上断头台,或限定他不得为种种活动。事实上唐代也确有不经中书门下而皇帝随便下命令的。不经 阁鸾台何为敕,此是留祎之批评武则天的话,而刘祎之因此遭了杀身之祸。

  武则天以下的唐中宗,也便不经两省而径自封拜官职。但中宗究竟心怯,自己觉得难为情,故他装置诏敕的封袋,不敢照常式封发,而改用斜封。所书“敕”字,也不敢用朱笔,而改用墨笔。当时称为“斜封墨敕”。此即表示此项命令未经中书门下两省,而要请下行机关马虎承认之意。在当时便认为这是一件值得大书特书之事,因此在龙城国际38元免费彩金上传下。当时唐中宗私下所封之官,时人称之为“斜封官”,因其未经正式敕封手续而为一般人所看不起。

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  据此一例,便知中国传统政治,本不全由皇帝专制,也不能说中国人绝无法制观念。但中国政治史上所规定的一切法制,有时往往有不严格遵守的,此亦是事实。但严格说来,则此等事总属胡闹,不可为训。只因闹得不大,皇帝私下只封几个小官职,也不致有大影响。

  根据这一点看,中国过去的政治,不能说皇权相权绝不分别,一切全由皇帝专制。我们纵要说它是专制,也不能不认为还是一种比较合理的开明的专制。它也自有制度,自有法律,并不全由皇帝一人的意志来决定一切的。我们现在应该注意在它的一切较详密的制度上,却不必专在专制与民主的字眼上争执。

  再说回来,唐代中书门下省参加政事堂会议的,多时有至十几人,最少则只有两人,即中书令及门下侍中。开会时有一主席,称为“执笔”。讨论结果,由他综合记录,等于现在之书记长。此项主席轮流充任。有时一人轮十天,有时一人轮一天。大家的意见,不仅由他综合记录,而且最后文字决定之权亦在他。这是唐代宰相一职,在采用委员制中的首席来代替领袖制的一种运用与安排。

  国家一切最高政令,一经政事堂会议决定后,便送尚书省执行,尚书省是政府里最高最大的行政机构。尚书省共分六部,即吏部、户部、礼部、兵部、刑部、工部。此六部制度,自唐代以至清代末年,推行了一千多年,不过六部次序有时略有改动。

  唐开始时是吏礼兵民(户部)刑工,唐太宗是改为吏礼民(户)兵刑工,至宋朝初年次序是吏兵刑民(户)工礼,宋神宗王安石变法,其次序为吏户礼兵刑工,这次序遂为以后所沿袭。

  吏部主管人事及任用之权,官吏必先经过考试,再由吏部分发任用。五品以上官,由宰相决定,但吏部可以提名。五品以下官,宰相不过问,全由吏部依法任用。户部掌管民政户口等事,吏部主管宗教教育事宜,兵部掌军事,刑部掌司法,工部主管建设,各有职掌。若以之比拟汉代之九卿,这不能不说是一大进步。汉代九卿如光禄勋,就官名本义论,等于是皇帝的门房,不脱宫廷私职的气味。唐代正名为吏部,掌管人事,名称恰当。又如汉代掌军事的为“卫尉”,卫仍对宫廷言,唐代称为兵部,职名始正。太常卿就名义言,也偏在皇家私的祭祀,唐代改为礼部,便确定为政务官了。

  我们只论汉唐两代官名之改革,便见中国政治史上政治意识之绝大进步。汉代九卿,就名义论,只是办理皇室内廷事的家务官,唐代始正式有六部尚书,显然成为管理国家政务的机构,不像汉代只似皇帝的侍从。此为中国政治史上一大进步,无论从体制讲,从观念讲,都大大进步了。

  尚书省乃唐代中央政府组织最庞大的机构,其建筑亦相当庞大。总办公厅名为“都堂”,两旁为左右两厢,吏户礼三部在左,兵刑工三部在右。由左右仆射分领。每部分四司,六部共二十四司。每部之第一司即为本司,如吏部之第一司为吏部司是。其余各司各有名称。尚书省各部主管,上午在都堂集体办公,遇事易于洽商,下午各归本部分别办公。如有“参知机务”或“同平章事”衔者,可去政事堂出席最高政事会议。无此等衔者,则专在本省办公。

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  唐代有名巨著《唐六典》一书,即因记载此尚书省中六部之组织,用人,职务分配等而名。此书对当时政府各部门各组织之各项政权及人事分配,均有详细规定。此书遂成为中国龙城国际38元免费彩金上行政法规之巨典,此后宋明清各代,均重视此宝贵法典,奉为圭臬。千余年来,国家推行政务,大体以此书为典范,无多变更。此后中央政府之变动,只在中书门下发命令的部分,至于执行命令的尚书省六部制度,则从未有大变更。

  此《唐六典》一书,系唐玄宗时,大体依唐代现行法规而纂辑,可说是当时的具体事实与现行制度,与本之理想和希望者不同。中国龙城国际38元免费彩金上关于政治制度方面有两大名著,亦为《周礼》,一即《唐六典》。前书为中国先秦时代人之乌托邦,纯系一种理想政府的组织之描写。亦可谓是一部理想的宪法。其最堪重视者,乃为政治理想之全部制度化,而没有丝毫理论的痕迹,只见为是具体而严密的客观记载。我们读此书,便可想见中国古代人之政治天才,尤其在不落于空谈玄想,而能把一切理论化成具体事实而排列开来之一层。所以《周礼》虽不是一部龙城国际38元免费彩金书,不能作为先秦时代的制度史大体上看,而实是一部理论思想的书,应为讲述先秦政治思想之重要材料。

  至于《唐六典》,则确已是唐代实际的行政法规,为唐代政府所真实遵循。虽富理想而已成事实。只由《周礼》而演进到《唐六典》,这一步骤,也可认为是中国政治龙城国际38元免费彩金上一极大的进步。但我们谈《唐六典》的,仍不应仅当它是一部龙城国际38元免费彩金书,为记载唐代现实制度的书,而应同时当它是一部理论和思想的书看。因唐代人对政治上的种种理论和思想,都已在此书中大部具体化制度化了。制度的背后,都应有理论和思想。一切制度,决不会凭空无端地产生。若我们忽略了中国以往现实的政治制度,而来空谈中国人以往的政治思想,也决无是处。

  以上资料节选自《中国历代政治得失》/生活.读书.新知三联书店,著者:钱穆(台湾)

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